عدالت؛ شعار نیست، معیار عمل است

فاطمه‌سادات واثق نویسنده و تحلیلگر «صبح مجلس» و پژوهشگر اندیشگاه روایت ایرانی نوشت: در بیانات حکیم فرزانه انقلاب اسلامی خصوصا در چند سال اخیر،  دغدغه‌ای پر تکرار و مداوم وجود دارد که اگر در فضای اجرایی و قانون‌گذاری کشور تجلی نیابد، هرگز صرفاً با نیت خیر و حضور پروژه‌ای احقاق نخواهد شد، «عدالت اجتماعی» نه نشانه‌ی شعاری که باید معیار سنجش سیاست‌ها و ضریب‌بندی همه‌چیز در ساختار حاکمیت باشد. ایشان در بیانات تابستان ۱۴۰۰ صریحاً خطاب به دولت چهاردهم و بقیه اضلاع حکمرانی فرمودند: «هر مصوبه‌ای که شما تصویب می‌کنید، هر لایحه‌ای که در دولت تنظیم می‌کنید، هر بخشنامه‌ای که خود شما در دستگاه خودتان صادر می‌کنید، پیوست عدالت باید داشته باشد.» این جمله، در یک نظر توصیه کاربردی استنباط می‌شود، اما پیش‌فرضی راهبردی و نهادگرا درباره رابطه قانون، نهاد و عدالت را بازتاب می‌دهد، عدالت باید به شکل ساختاری و نهادی، به مثابه ابزاری تحلیلی و نظارتی، در فرایند سیاست‌گذاری جای گیرد.

اما چرا توصیه‌ای که به‌ظاهر انقدر مبرهن و روشن است در عمل مغفول می‌ماند؟ چرا پیوست عدالت، که می‌تواند ضمیمه‌ای مکتوب و الزام‌آور برای هر تصمیم باشد، هنوز به قاعده و رویه‌ای فراگیر تبدیل نشده است؟ پاسخ را باید از دیدگاه نهادگرایانه جُست، نهادها قواعد، رویه‌ها و سازمان‌هایی که سیاست را طراحی، اجرا و نظارت می‌کنند. یا ماهیت خود را بازتولید می‌کنند و یا کارکردشان را به تفصیل تغییر می‌دهند. بدون اصلاح نهادها، هر گونه دستورِ بالا به پایین، در فرایند ترجمه و اجرا، تضعیف یا خنثی خواهد شد.

نهادها و کاستی‌های پیاده‌سازی عدالت

نخست، مسئله «جایگاه عدالت در سری قواعد نهادی» است. در غیاب یک الزام قانونی یا آیینی روشن (مثلاً قید در آیین‌نامه داخلی مجلس یا در عرف دستگاه‌های دولتی) که تدوین و پیگیری «پیوست عدالت» را پیش‌شرط بررسی لایحه قرار دهد، این ضمیمه مستمراً به‌صورت اختیاری، نمایشی یا در نهایت پسینی درمی‌آید. تجربه نشان داده است که وقتی تحلیل صرفاً توصیه‌ای است، در رقابت با منافع سازمانی، فشارهای بودجه‌ای و الزامات سرعت‌زایی اجرایی کنار گذاشته می‌شود.

دوم، مسئله «قابلیت‌سنجی و شاخص‌گذاری» است. عدالت مفهومی چندبعدی است. توزیع ثروت، توزیع قدرت، فرصت‌ها، شأن و کرامت و عدالت اطلاعاتی و بدون متریک‌های قابل اندازه‌گیری، پیوست عدالت نگارش‌شده به‌راحتی به جهان مباحث نظری بازمی‌گردد و قابلیت تبدیل به اقدام عملی را از دست می‌دهد. چارچوب‌هایی که در مطالعات اخیر مرکز پژوهش‌ها و اسناد فنی پیشنهاد شده‌اند، پنج بعد موضوعی را نشان می‌دهند که می‌توانند پایه شاخص‌سازی قرار گیرند؛ اما تبدیل این پنج بعد به شاخص‌های ملی، قابل سنجش و مستمر نیاز به طراحی نهادی و سرمایه‌گذاری داده‌ای دارد.

سوم، «مشکلات هماهنگی بین‌دستگاهی و اقتدار ناظر» است. وقتی وزارتخانه‌ای یا سازمانی عریض و طویل به دلایلی ساختاری وظیفه‌ای را واگذار می‌کند یا پُست‌هایی را حذف می‌کند، اثراتش در قلمروهای دیگر پدیدار می‌شود، اشتغال، خدمات محلی، دسترسی اقشار آسیب‌پذیر. بدون مجرای قانونی که مجلس از آن طریق فرایندهای ادغام، واگذاری یا حذف را کنترل کند و بدون ناظر نمایندگی‌شده‌ای که آثار عدالت را در افق زمانی بسنجد تصمیمات صرفاً بر مبنای «عینک کارآمدی کوتاه‌مدت» گرفته می‌شود و عدالت قربانی می‌شود.

تصمیم سیاسی: چرا فراکسیون «پیوست عدالت»؟

از منظر نهادگرا، راه‌حل‌های سیاسیِ پایدار، مستلزم ایجاد «قابلیت‌های نهادی» در قلب ساختار قانونی و نمایندگی است. پیشنهادِ تشکّل یک فراکسیون پارلمانی ویژه فراکسیونی که مأموریتش رصد، ارزیابی و ضابطه‌مند کردن پیوست عدالت در همه لوایح و مصوبات باشد در همین چارچوب متولد می‌شود. یک فراکسیون پیوست عدالت نه صرفاً جمعی از نمایندگان علاقه‌مند، که باید ساختاری نیمه‌مستقل و دارای سه کارکرد روشن داشته باشد:

۱) تابعیت سیاستی و فرآیندی: تبدیل قاعده به الزام، یعنی پیگیری الحاق بند یا اصلاحی در آیین‌نامه داخلی مجلس که «عدم ارائه پیوست عدالت» را مانع معرفی و اولویت‌دهی لایحه به کمیسیون نکند؛ به‌عبارت دیگر، پیوست باید پیش‌نیاز ارجاع باشد.

۲) ظرفیت پژوهشی و فنی: ایجاد پیوند رسمی و قراردادی با مراکز پژوهشی (مثل اندیشگاه‌ها و پژوهشکده‌ها) تا بررسی‌های اثباتی و شاخص‌سازِ پیوست را انجام دهند؛ فراکسیون باید توان سفارش‌گذاری مطالعات ارزیابی تأثیر عدالت را داشته باشد.

۳) مکانیزم نظارت و پاسخگویی: طراحی سازوکارهای M&E و انتشار «گزارش‌های شفافیت عدالت» سالانه که عملکرد دستگاه‌های اجرایی نسبت به تعهدات پیوست عدالت را می‌سنجد و به مجلس گزارش می‌دهد.

وظایف عملی فراکسیون در چهارچوب برنامه‌های چهارساله توسعه

اگر فراکسیون بخواهد فراتر از وظایف تقنینی ظاهر شود و وارد حوزه برنامه‌ریزی بلندمدت شود، لازم است نقش‌آفرینی در تدوین برنامه‌های چهارساله توسعه را محور قرار دهد. سه اقدام مشخص امکان‌پذیر است:

• الزامی کردن «خط‌مشی‌سازیِ عدالت‌محور» در هر فصل برنامه؛ یعنی هر برنامه عملیاتی و پروژه بزرگ که در برنامه توسعه مصوب می‌شود باید دارای جدول اثرات عدالت، شاخص‌های خروجی و اهداف کمیِ مرتبط با پنج بُعد کلیدی باشد. این کار ظرفیت پیوند برنامه و بودجه با عدالت را ایجاد می‌کند.
• اعمال شرط تخصیص بودجه‌ بر اساس شاخص‌های عدالت: بودجه تخصیصی به دستگاه‌ها در هر چهار سال به‌تدریج مشروط شود به پیشرفت در شاخص‌های عدالتِ گزارش‌شده؛ این مکانیسم، یک فشار نهادی واقعی برای تحول فراهم می‌آورد.
• پایش جامع و مشارکتی: ایجاد سامانه‌ای که داده‌های مربوط به اثرات عدالت را تجمیع و در دسترس عموم قرار دهد؛ همراه‌سازی نهادهای غیردولتی و سازمان‌های مردم‌نهاد در فرایند پایش به ارتقای اعتماد عمومی کمک می‌کند.

پیوند گفتمان و سیاست: استفاده از مرجعیت دینی و انقلابی

یکی از مزایای استراتژیک این پیشنهاد، امکان استفاده از مشروعیت گفتمانی رهبر انقلاب است. ایشان عدالت را هم ارزش الهی و هم یک معیار انقلابی می‌دانند؛ این مرجعیت، در فضای سیاست داخلی می‌تواند هزینه مخالفت با فراکسیون عدالت‌محور را بالا ببرد و از سوی دیگر، اهرم‌های انگیزشی برای مدیران اجرا فراهم کند. اما مرجعیتِ گفتمانی باید به قواعد و فرایندهای نهادی ترجمه شود؛ یعنی «نگاه عدالت‌محور» باید از سطح تحلیل ارزشی به مجموعه‌ای از الزامات قانونی، شاخص‌ها و رویه‌های نظارتی تبدیل شود تا تحقق‌پذیر گردد.

چالش‌ها و مقاومت‌های محتمل

طبیعی است که تشکیل چنین فراکسیونی و پیشبرد الگوی پیوست عدالت با مقاومت‌هایی مواجه خواهد شد، مقاومت دستگاه‌های دولتی در برابر گزارش‌دهی اضافی، مقاومت بوروکراتیک نسبت به الزام‌پذیری، فشار لابی‌های اقتصادی نسبت به محدودیت‌های واگذاری و خصوصی‌سازی نامنظم. بنابراین راهبرد سیاسی باید تلفیقی باشد، شروع با پروژه‌های نمادین و موفق(pilot) که نشان‌دهنده اثرات مثبت پیوست عدالت در بهبود تخصیص منابع و پاسخگویی باشند؛ سپس گسترش تدریجی و قانون‌گذاری برای الزام‌سازی.

پیشنهادهای عملی کوتاه‌مدت برای آغاز کار فراکسیون

۱. تهیه پیش‌نویس پیشنهاد اصلاح آیین‌نامه مجلس که ثبت کند: «هر لایحه/پیشنهاد برنامه‌ای بدون پیوست عدالت قابل ارجاع به کمیسیون نیست.»

۲. تعریف یک «نقشه شاخص عدالت» متشکل از شاخص‌های قابل سنجش در پنج بُعد (ثروت، قدرت، فرصت، شأن، دانش) به‌عنوان مرجع فنی.

۳. طراحی پروتکل ارزیابی اولیه و پایش پسین با همکاری پژوهشکده مجلس و اندیشگاه‌های مستقل؛ این پروتکل باید شامل سنجه‌های کمی و سازوکارهای مشارکت مردمی باشد.

۴. تعیین سقف زمانی برای اجرای آزمایشی در سه لایحه اول و انتشار گزارش عمومی از نتایج.

عدالت، کار نهادی است

آنچه رهبری با پافشاری بر ضرورت «پیوست عدالت» خواسته‌اند، بیش از توصیه اخلاقی است؛ آنها خواهان «نهادینه‌سازیِ» عدالت به‌عنوان ابزار قاعده‌ای و تکنیکی در فرایند سیاست‌گذاری‌اند. اگر بخواهیم ادعای پایبندی به آرمان‌های انقلاب را عملیاتی کنیم، باید از سطح سخن به سطح ساختارها و قواعد برویم. تشکیل فراکسیونی مستقل و توانمند در مجلس که پیوست عدالت را نه به‌صورت شعاری که به‌صورت الزام‌آور، فنی و نظارتی دنبال کند، می‌تواند همان گامی باشد که این ایده را از بیانیه‌ها به متن قوانین و از آنجا به زندگی مردم منتقل کند.

ضرورت‌ها و کارکردهای «پیوست عدالت»

ساختار و ترکیب پیشنهادی فراکسیون

تشکیل فراکسیون «پیوست عدالت» نیازمند طراحی ساختاری دقیق و نوآورانه است تا از روز اول گرفتار کلی‌گویی و شعارزدگی نشود. پیشنهاد می‌کنم ساختار اولیه فراکسیون شامل سه رکن موازی اما به‌هم‌پیوسته باشد:

۱. هسته‌ی پارلمانی: ۱۵–۲۵ نماینده از طیف‌های مختلف سیاسی و استانی که تعهد شفاهی و کتبی به اولویت‌های عدالت داشته باشند؛ ترجیحاً رئیس یا نایب‌رئیس کمیسیون‌های مرتبط (برنامه و بودجه، اجتماعی، اقتصادی، آموزش) از میان حامیان باشند تا دسترسی و ارتباط موثر نهادی فراهم شود.

۲. دبیرخانه‌ی تخصصی پژوهشی: یک تیم حرفه‌ای (۵–۱۰ نفر) متشکل از پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها و مرکز نوآوری قوه مقننه و اندیشکده‌ها، از رشته‌های اقتصاد سیاسی، حقوق عمومی، سیاستگذاری اجتماعی، مطالعات تحول و علم داده که به‌صورت مستمر/پیوسته با فراکسیون کار می‌کنند. این دبیرخانه هم پیوست‌های فنی را تدوین می‌کند، هم ارزیابی‌های M&E را اجرا می‌نماید و هم نقش رابط بین فراکسیون و مراکز پژوهشی را ایفا می‌کند.

۳. شبکه‌ی مشورتی و نظارتی: شامل سه گروه مشاوران مستقل؛ (الف) دانشگاهیان و اندیشکده‌ها، (ب) نمایندگان جامعه مدنی و NGOها (خصوصاً فعالان حوزه عدالت اجتماعی و کار)، (ج) نمایندگان بخش‌های تخصصی دولت (با نقش مشورتی و بدون حق رأی). این شبکه تضمین می‌کند که پیوست‌ها هم علمی باشند و هم از مسیر مشارکت اجتماعی عبور کنند.

ویژگی‌های عملیاتی فراکسیون

• اختیار سفارش‌گذاری پژوهش: فراکسیون باید توان اعتباری برای سفارش‌گذاری پژوهش‌های سریع (policy briefs) و مطالعات موردی را داشته باشد؛ این امر از طریق بودجه کمیسیون‌ها یا با حمایت اهداگران و نهادهای پژوهشی قابل تحقق است.
• مداخله در آیین‌نامه داخلی: پیشنهاد یک بند اصلاحی برای آیین‌نامه مجلس تا «دستور توقف» در صورت عدم ارائه پیوست عدالت در زمان معرفی لایحه پیش‌بینی شود. این بند می‌تواند مسیر اجباری‌سازی تدریجی را هموار کند.
• انتشار گزارش‌های دوره‌ای: هر ۶ ماه یک «گزارش شفافیت عدالت» منتشر شود که شاخص‌های کلان عدالت ملی و عملکرد دستگاه‌ها را نشان می‌دهد؛ این گزارش ابزار فشار عمومی و رسانه‌ای خواهد بود.

نمونه‌های پایلوت و موضوعات اولویت‌دار

برای ایجاد باور و تولید شواهد، فراکسیون باید سه تا چهار پروژه‌ی پایلوت انتخاب کند که اثرگذاری پیوست عدالت را در عمل نشان دهد:

• عدالت آموزشی: بررسی پایلوت در تخصیص اعتبارات به مدارس دولتی در سه استان متفاوت؛ شاخص‌ها: نسبت دانش‌آموز به معلم، کیفیت فضا و عملکرد تحصیلی.
• عدالت در سیاست انرژی/یارانه‌ها: ارزیابی تأثیر سیاست‌های یارانه‌ای (مثلاً توزیع یارانه انرژی) بر طبقات دهک‌های پایین؛ خروجی: پیشنهاد تغییرات هدفمند در تخصیص یارانه‌ها.
• عدالت کار و بازار کار: بررسی یک برنامه اشتغال‌زایی با پیوست عدالت برای بخش غیررسمی؛ شاخص‌ها: افزایش درآمد، دسترسی به بیمه، ثبات اشتغال.
• عدالت در بازساختار اداری (بندهای ساختاری در برنامه توسعه): پیش‌نویس پیوست برای هر پیشنهاد ادغام/واگذاری ساختاری و تحلیل اثر آن بر خدمات محلی.

قالب فنی «پیوست عدالت» — یک شابلون عملی

برای جلوگیری از پراکندگی، فراکسیون باید یک شابلون فنی چندصفحه‌ای پیشنهاد دهد که هر لایحه/پیشنهاد موظف به تکمیل آن است. اجزای کلیدی شابلون:

۱. خلاصه اجرایی (۲۰۰ کلمه) — تأثیر کلی بر عدالت در سه سطح: ملی، منطقه‌ای، گروه‌های محروم.

۲. شاخص‌های کمی و کیفی مرتبط با پنج بعد: ثروت، قدرت، فرصت، شأن، دانش (هر بعد ۲–۳ شاخص قابل اندازه‌گیری).

۳. تحلیل برش‌جمعیتی: اثر بر زنان، کودکان، سالمندان، اقوام، مناطق محروم، کارگران غیررسمی.

۴. سناریوهای بدیل: حداقل سه گزینه سیاستی و مقایسه اثرات عدالتی آن‌ها.

۵. برنامه رصد و M&E: شاخص‌های خروجی، مسئول اجرا، پایگاه داده و بازه زمانی گزارش‌دهی.

۶. تمهیدات ترمیمی: اگر سیاست منفی باشد، چه مکانیسم‌هایی برای جبران یا تعدیل وجود دارد.

۷. مرور حقوقی و سازگاری با قانون اساسی و مقررات بالادستی.

نمونه‌ی ماده‌ی پیشنهادی برای آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس

برای الزام‌سازی گام‌به‌گام، متن پیشنهادی و فشرده زیر می‌تواند به عنوان الحاقیه به آیین‌نامه مطرح شود:

«هر لایحه‌ی ارائه‌شده به مجلس جمهوری اسلامی ایران، باید حاوی یک پیوست عدالت براساس شابلون مصوب هیئت‌رئیسه باشد. در صورت عدم ارائه‌ی پیوست یا ارائه‌ی پیوست ناقص، هیئت‌رئیسه موظف است ارجاع لایحه به کمیسیون را معلق نماید تا تکمیل گردد. رؤسای کمیسیون‌ها موظفند گزارش تطابق لایحه با پیوست عدالت را در موعد مقرر منتشر نمایند.»

نکاتی راهبردی برای مواجهه با مقاومت‌ها

• ابزار دلایل اقتصادی: علاوه‌بر استدلال ارزشی، باید نشان داد پیوست عدالت می‌تواند از هزینه‌های رفاهی غیرمستقیم جلوگیری کند (مثلاً کاهش هزینه‌های درمان یا جرایم ناشی از فقر مزمن).
• تدریج و پیوند با پیروزی‌های زودبازده: اجرای موفقیت‌آمیز سه پایلوت اثبات‌پذیر و انتشار اثرات مثبت آن‌ها.
• ارتقای شفافیت و بهره‌گیری از رسانه‌ها: افشای گزارش‌های شفافیت و استفاده از روایت‌های انسانی (داستان‌های واقعی افراد متأثر) برای خلق پذیرش اجتماعی.
• تضمین عدم سیاسی‌سازی: تعیین ناظرانی مستقل (از دانشگاه و جامعه مدنی) برای بازبینی گزارش‌ها تا ابزار تبدیل به سلاح جناحی نشود.

عدالت از منظر رهبر انقلاب یک تکلیف شرعی بر ضمه تمام مسئولان نظام است، عیار انقلابی و آزمایش ملی است. اما تبدیل این ترسیم ارزشی به واقعیت اجتماعی، امری فناوری سیاسی و نوآوری حکمرانی است: نیازمند شگردهای نهادی، الزامات قانونی، ظرفیت علمی و اراده‌ی سیاسی. فراکسیون «پیوست عدالت» می‌تواند نقطه‌ی تلاقی این عناصر باشد؛ ابزاری که ترجمه‌ی لحن رهبری را به زبان نهادها و قوانین ممکن می‌سازد. اگر مجلس به‌عنوان دایه‌ی انقلاب، خود را متعهد به این مأموریت کند و از مهندسی نهادها نهراسد، می‌توان به عبور از شعارها و ورود به مرحله‌ی نهادسازی امیدوار بود.

این مسیر دشوار است اما غیرممکن نیست. کافی است ابتدا قاطع و فنی شروع کنیم؛ سه پروژه‌ی پایلوتِ خوب تولید کنیم؛ سپس با انتشار شواهد، الزام را عمومی سازیم. در آن صورت است که «پیوست عدالت» نه یک پیروزی نمادین، که ابزار دائمی دولت و جامعه برای تحقق عدالت اجتماعی خواهد شد.

منابع

منابع داخلی

1. بیانات رهبر معظم انقلاب اسلامی (۱۳۹۹–۱۴۰۳) در موضوع عدالت اجتماعی و پیوست عدالت.
2. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل سوم و اصل ۴۳.
3. سیاست‌های کلی نظام در بخش عدالت اجتماعی و اصل ۴۴ اقتصاد.
4. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی – گزارش‌ درباره «ارزیابی تأثیرات اجتماعی و عدالت‌محور» (۱۳۹۸–۱۴۰۱).
5. اسناد منتشرشده از شورای عالی انقلاب فرهنگی در حوزه عدالت آموزشی.
6. سند «چارچوب تدوین پیوست عدالت» (فایلی که شما فرستادید).

منابع خارجی (برای استناد تطبیقی)

1. UK Equality Act 2010
2. European Union Social Impact Assessment Guidelines
3. OECD Policy Framework on Inclusive Growth
4. UNDP Human Development Report (2019, 2021)
5. World Bank, Equity and Development Report (2006